Газета "Наш Мир" Газета «Наш Мир»
Громкие антикоррупционные дела и аресты топ-менеджеров РК лишь верхушка айсберга под названием “программа по борьбе с коррупцией”
Все самое главное о коррупции было сказано еще Аристотелем. И про пагубность корыстолюбия для управленцев, и про естественное желание компенсировать затраты на приобретение государственной должности, и про внешний контроль как главный способ улучшения качества госслужбы. За две тысячи лет мало что изменилось, разве что причин и форм коррупции стало гораздо больше, а борьба с ней породила целый спектр государственных структур антикоррупционного профиля, которые, в свою очередь, подвержены коррупции. Война с коррупцией стала профессией, а рынок коррупционных услуг вырос настолько, что породил своего зеркального двойника - рынок антикоррупционных услуг.
С коррупцией борются все - государственные службы и неправительственные организации, демократические режимы и диктаторские, журналисты и специализированные международные организации. По мнению экспертов, полностью уничтожить коррупцию невозможно, но свести ее до какого-то минимума (хочется сказать - приемлемого, хотя это было бы неверно, поскольку применительно к коррупции может быть либо тотальная нетерпимость, либо столь же тотальная толерантность) вполне реально. Об этом же (что уничтожить нельзя, но уменьшить можно) говорит и опыт многих стран.
Независимый Казахстан в наследство от советских времен получил общество, не имеющее ни практических навыков, ни желания контролировать работу государственных органов и отдельных чиновников. А механизмы самокоррекции системы госуправления, вроде партийного контроля, безвозвратно, как тогда казалось, ушли в прошлое. Непрозрачность работы исполнительной власти, соединившись с лавинообразным переводом объектов государственной экономики в частную собственность, породила коррупцию невиданных масштабов - как по степени проникновения во все общественные структуры и институты, так и по объемам средств, сформировавших теневую экономику.
На системном уровне основные направления и цели борьбы с коррупцией определены в государственной программе борьбы с коррупцией на 2006-2010 годы. Программа эта разбита на два этапа. Второй этап начался в этом году, а закончится в следующем. Его результатом должны стать в соответствии с программой “рост активности неправительственных организаций, политических партий и общественных объединений в проведении антикоррупционной политики; создание условий для дальнейшего роста экономики и улучшения инвестиционного климата; расширение международного сотрудничества в области борьбы с коррупцией; укрепление престижа государства на международной арене”.
Сегодня мы наблюдаем, пожалуй, рост активности политических партий и общественных объединений в защите представителей управленческой и деловой элиты, обвиняемых в коррупции. Зато ширится международное сотрудничество. Ему даже была посвящена специальная конференция “Антикоррупционные инициативы в Казахстане и международный опыт”, прошедшая в Алматы 22-23 июня.
К международным стандартам
В своем выступлении на открытии конференции заведующий отделом правоохранительной системы администрации Президента Алик Шпекбаев рассказал про ту роль, которую играет комиссия по вопросам борьбы с коррупцией при Президенте РК в приближении к международным стандартам, фактически охватив все направления работы по унификации нормативных правовых актов с международными договорами.
В прошлом году была ратифицирована Конвенция ООН против коррупции. Теперь на повестке дня проблема имплементации норм этой конвенции в национальное законодательство, а затем и их реализация.
Выполняются рекомендации Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), участником которого с декабря 2004 года является и наша страна. Идет подготовка к присоединению Казахстана к конвенциям Совета Европы “О гражданско-правовой ответственности за коррупцию”, “Об уголовной ответственности за коррупцию”, “Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности”.
Казахстан представлен в Координационном совете руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств - участников СНГ (КСОНР, Москва) и Ассоциации антикоррупционных органов (IACCA, Пекин).
Наша страна принимает активное участие в форуме Организации Исламская Конференция по борьбе с коррупцией и укреплению этики и Всемирном форуме по вопросам соблюдения этики и противодействия коррупции.
В настоящее время разработаны проекты меморандумов о сотрудничестве в сфере борьбы с коррупцией с компетентными органами Франции, Испании и России. Эти документы планируется подписать в текущем году в рамках официальных визитов глав государств в Республику Казахстан.
План мероприятий по борьбе с коррупцией в системе органов юстиции на 2009-2010 годы предусматривает разработку и внесение на рассмотрение правительства в октябре этого года проекта закона о лоббировании. Закона, о необходимости которого так долго говорили все партии, общественные организации, деловые союзы и просто отдельно взятые политики и эксперты.
Указ президента от 22 апреля “О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан” предусматривает внедрение в Казахстане многого из того, что уже давно и успешно применяется на Западе. В частности, указ предполагает на законодательном уровне определить понятие “конфликта интересов” в системе государственной службы, при котором могут возникнуть противоречия между личными интересами государственного служащего, интересами общества и государства.
Поручается также установить запрет для перехода государственного служащего в течение определенного периода после увольнения с государственной службы на работу в коммерческие организации, которые были в период исполнения им служебных обязанностей ему непосредственно подконтрольны или непосредственно связаны с ним в соответствии с его компетенцией.
Есть в этом указе поручения, исполнение которых вызывает сомнения. Это разработка мер по стимулированию антикоррупционного поведения граждан, включающих механизмы поощрения деятельности граждан, направленной на оказание содействия в пресечении и раскрытии коррупционных правонарушений. Вряд ли будет действенной и обязанность государственного служащего доводить до сведения руководства государственного органа, в котором он работает, или до правоохранительных органов информацию о ставших ему известными случаях коррупционных правонарушений, пусть даже за невыполнение данной обязанности будет предусмотрена дисциплинарная ответственность.
Не то чтобы у нас стучать не умеют, с этим-то как раз все в порядке. Но вот отсутствие традиций и культуры отчетности, транспарентности государственных структур и чиновников, а также недостаток механизмов общественного контроля остаются главными преградами на пути антикоррупционной работы.
Партийный контроль
21 февраля 2007 года, выступая на заседании Совета безопасности, посвященном борьбе с коррупцией, Нурсултан Назарбаев сказал: “Борьба с коррупцией и мздоимством - дело всего казахстанского народа. Только правоохранительными органами, силами государственной службы и контролирующих органов мы этот вопрос не решим. Весь народ должен участвовать в этом процессе”. Можно было ожидать, что вслед за этим выводом последуют и практические шаги по созданию механизмов народного участия в борьбе с коррупцией. Например, наделение народных избранников - депутатов Мажилиса - дополнительными полномочиями и инструментами контроля работы правительства.
Пока этого не случилось. Была сделана попытка возрождения партийного контроля. Но поскольку партия, пусть и правящая, в нынешних условиях есть всего лишь общественная организация, ее вклад в борьбу с коррупцией был адекватен ее полномочиям. 19 июня республиканский общественный совет по борьбе с коррупцией при партии “Нур Отан” рекомендовал обязать государственных служащих носить нагрудный знак “Я против коррупции”. Можно по-разному относиться к этой оригинальной инициативе, но она, во всяком случае, является аутентичной. Вся прочая деятельность партии в антикоррупционной сфере пока, увы, сводится к присоединению словосочетания “Нур Отан” к программам, планам и отчетам специализированных министерств и ведомств.
Например, в отчете финпола о выполнении программы по борьбе с коррупцией сказано о том, что “во взаимодействии с НДП “Нур Отан” состоялось 149 организационно-практических мероприятий, проведенных в виде лекций, семинаров, круглых столов”. А Генпрокуратура заключила с филиалами партии меморандумы о взаимодействии в борьбе с коррупцией. В соответствии с этими меморандумами осуществляется постоянный обмен информацией о фактах коррупционных проявлений в государственных органах, рассматриваются жалобы и заявления, поступающие из общественных советов “Нур Отана”. Министерством внутренних дел рассматриваются обращения граждан, поступившие на рассмотрение из “Нур Отана” и т.д.
Видимо, все министерства получили указание в своей антикоррупционной работе сотрудничать с институтами гражданского общества, а также с партией “Нур Отан”. Взаимодействие с неправительственными организациями у наших министерств и ведомств существовало и прежде, его лишь вписали в планы и отчеты. А вот с партией все оказалось сложнее. В принципе, ее следовало бы поставить через запятую с неправительственными организациями. Но это лишило бы ее имиджа руководящей и направляющей силы общества. Поэтому “Нур Отану” стараются отвести свое особое место.
В двухлетнем плане мероприятий Минюста партии отведено место лишь в одном пункте: “Проводить совместно с правоохранительными органами, региональными филиалами НДП “Нур Отан”, местными исполнительными органами работу по профилактике, выявлению и пресечению проявлений коррупции в органах уголовно-исполнительной системы”. То ли в наших колониях действуют партячейки “Нур Отана”, то ли просто у членов партии богатый опыт и большие практические знания о функционировании системы исполнения наказаний.
Коррупция в цифрах и лицах
Исследование, проведенное казахстанским исследовательским центром “Сандж” в 2007 году, оценило объем рынка коррупционных услуг в Казахстане в 156 млрд тенге (1,25 млрд долларов по курсу того времени). Авторы отмечают, что многие услуги и госорганы не были учтены в исследовании, тем не менее, даже эта цифра показывает, что объем административных коррупционных услуг составляет 7,2% государственного бюджета страны на 2006 год (2,15 трлн тенге).
Самая высокая коррупционная емкость у таможни (17 млрд тенге) и судов (13 млрд тенге). Следом идут финполиция, акиматы и органы юстиции, полиция, центры регистрации недвижимости (по 7-10 млрд тенге). Довольно скромные объемы неофициального рынка услуг у государственных больниц, военкоматов, уголовно-исполнительной системы, вузов, дорожной полиции, военкоматов и прокуратуры (5-7 млрд тенге).
При этом одни госорганы лидируют по частоте получения взяток, другие - по их величине. Дорожная полиция, таможня, государственные вузы, детские сады, органы регистрации земельных участков стали лидерами по частоте и массовости. А по размеру взяток в лидеры вышли совсем другие чиновники - из судов, органов юстиции, финполиции и уголовно-исполнительной системы.
Наблюдается дифференцированное отношение к физическим и юридическим лицам - последним приходится платить за неофициальные услуги вдвое больше. Средний размер взятки, даваемой физическим лицом в 2007 году, составлял 35,7 тыс. тенге, юридическое лицо давало 73,2 тыс. тенге.
Впрочем, максимальный размер взятки, о которой удалось узнать в ходе исследования (по понятным причинам респонденты не отличались откровенностью), пришелся все же на физическое лицо и составил шесть миллионов тенге (максимум для юрлица - пять миллионов).
Исследование, проведенное в прошлом году центром социальных и политических исследований “Стратегия”, показало, что представления о степени проникновения коррупции в наше общество меняются в зависимости от социальной группы. Если население в целом (то есть физлица) разделилось примерно поровну в оценке коррупции как “необходимой части нашей жизни” и как явления, не имеющего широкого распространения, то представители малого и среднего бизнеса (фактически юрлица) оценивают распространенность коррупции намного выше. Впрочем, наивысшую оценку коррупция получила у экспертов. Видимо, сказалась профессиональная привычка последних к описанию любой ситуации в алармистко-апокалиптическом стиле (что на их профессиональном сленге называется созданием страшилок). В чем обычные граждане и представители малого бизнеса сходятся, так это в том, что обычно коррупционная ситуация сознательно создается обоими ее участниками.
Президент в своем выступлении на Совбезе в феврале 2007 года заявил, что кардинального перелома ситуации на антикоррупционном фронте так и не произошло, и нередко борьба с коррупцией ведется формально. Похоже, что и сегодня творческий подход к ратификации международных конвенций уживается с формализмом в профилактической работе.
Например, в сентябре прошлого года Институт повышения квалификации сотрудников органов юстиции, государственных и иных организаций РК провел для сотрудников Министерства охраны окружающей среды двухдневный семинар. Его основной задачей было обучение государственных служащих направлениям антикоррупционной политики, обучение мерам ограничения прямого вмешательства государственных служащих в деятельность физических и юридических лиц, прежде всего в части, касающейся разрешительных функций государственных органов.
То ли семинар был организован формально, то ли участвовали в нем не все, но только весной этого года практически все руководство министерства во главе с министром и двумя его заместителями было арестовано по обвинению в коррупции.
Сниженная функция контроля
Сергей Злотников, директор общественного фонда “Транспаренси Казахстан”, считает, что контроль и подотчетность на всех уровнях государственной власти могут быть достигнуты даже в условиях действующего законодательства.
- Сергей, какова самая главная причина коррупции в сегодняшнем Казахстане?
- Отсутствие надлежащего контроля над распределением финансовых средств и отсутствие контроля над теми, кто должен осуществлять контроль. Исполнительная власть недостаточно подотчетна представительной, система местного самоуправления не получила должного развития. Маслихаты не контролируют исполнительные органы власти. Хотя существует разделение властей, но парламенту надо быть более активным. И я поддерживаю предложение опять создать в парламенте счетную палату, которая была раньше, по расходованию бюджетных средств.
- А как вам кажется, та легкость, с которой у нас происходит пересмотр бюджета, является косвенным признаком того, что изначально бюджет был не слишком строг?
- Это не косвенный, это прямой признак. И надо проводить анализ не просто бюджета, а даже проекта бюджета. Потому что уже в проекте закладываются коррупционные средства освоения бюджета. То же самое и с системой госзакупок.
Я давно рекомендую “Нур Отану”, тем более что у него все места в Мажилисе, создать антикоррупционный подкомитет и инициировать парламентские расследования. Без всякого изменения законодательства.
Конечно, большое значение имеет судебная власть. Судебные решения вызывают достаточно много нареканий, ежегодно десятки судей привлекаются к уголовной ответственности. Так или иначе, надо решать проблему беспристрастного справедливого суда, который выносит законные решения в интересах общества, граждан. И сегодня на конференции мы говорили, что надо сделать программу защиты жертв коррупции и свидетелей коррупционного нарушения. Только репрессивными мерами проблему не решишь. Нужны превентивные меры, в первую очередь в экономической сфере и в бюджетной.
- Наши СМИ традиционно критически настроены к работе правительства и парламента. И очередной этап борьбы с коррупцией склонны оценивать как кампанейщину, которая лишь создает видимость какой-то активности…
- Можно бы вспомнить о том, что ни одна из газет не отнеслась критично к надежности одного банка, проданного недавно за сто тенге, но раздававшего журналистам премии по пять-десять тысяч долларов в конвертах. Ни одна из газет не написала: граждане, не берите кредиты! Но вообще-то СМИ вносят свой вклад в борьбу с коррупцией, ряд громких дел был возбужден по газетным публикациям. В то же время многие СМИ работают в интересах тех финансово-промышленных групп, которым они принадлежат, потому и многие статьи в них носят откровенно заказной характер, в том числе и по коррупции.
- И все же о кампаниях - у них должна быть какая-то цикличность? Должен быть какой-то алгоритм борьбы с коррупцией?
- Борьба должна вестись постоянно, без какой-то цикличности. И последние три-четыре года она у нас ведется целенаправленно, хотя и не всегда успешно. Конечно, не надо перекармливать общество информацией о борьбе с коррупцией. Оно должно видеть результаты. Почувствовать, что стала лучше вода, лучше стал воздух, появился доступ к качественному образованию и здравоохранению.
Не надо бояться, что чистки госорганов приведут к тому, что на госслужбу никто не пойдет, что там и так невысокие зарплаты. Во-первых, у нас 80% населения не являются госслужащими. А среди этих 80% у большинства нет таких окладов и социальных гарантий, какие предоставляются госслужащим. Я думаю, что государство вполне может навести порядок в рядах государственных служащих и потребовать, чтобы люди честно исполняли свою работу. Запрет на предпринимательскую деятельность должен быть, если человек работал министром в какой-то сфере. Потому что если мы взглянем на биографии многих наших миллионеров, то увидим: то он министр, то возглавляет РГП (республиканское госпредприятие) в той же сфере, то опять замминистра.
- А как это соотносится с мировой практикой?
- Там такое категорически запрещено! Допустим, в Германии сразу возник вопрос, когда Шредера назначили “Северным потоком” руководить. Это называется “конфликт интересов”. Кстати, в указе Президента от 22 апреля есть поручение все эти вопросы проработать, в том числе и форму декларации в отношении родственников, и доходов, и расходов, чтобы после проведения двух легализаций человек мог объяснить, на какие средства он живет. И это вполне соответствует мировой практике.
- Вы уже давно занимаетесь мониторингом ситуации с коррупцией в Казахстане. Как вам кажется, ситуация меняется?
- Она незначительно, но изменилась в лучшую сторону. Проводится более широкая работа с населением. Плохо или хорошо, но работают различные общественные комитеты противодействия коррупции, в том числе и в “Нур Отане”. Снижается толерантность общества к коррупции. Активизировалась работа дисциплинарных советов. Мы считаем положительным, что есть достаточно свежие дела. Допустим, скандал с переписью населения прошел по горячим следам, а не просто через несколько лет.
Безусловно, Казахстану еще предстоит развитие многопартийной системы, следовательно, внесение изменений в вопросы политической коррупции. Должны быть специальные требования для отчетности финансирования политических партий, регламентация этих отношений. Кроме того, должны быть внесены изменения по политическим государственным служащим, потому что их список есть, а чем они отличаются от других, непонятно. Для них сейчас никакой аттестации не проводится. И необходимо предусмотреть законодательные меры, различные механизмы их назначения, их ответственности.
- На конференции мы услышали, каким частым и жестким проверкам подвергается сотрудник ФБР, работающий по программе защиты свидетелей. Вы считаете проверки такого рода уместными в наших условиях?
- Да, это правильные меры. На наш взгляд, абсолютно недостаточно работает служба собственной безопасности в правоохранительных органах. Ведь даже без проверки на детекторе лжи, о которой рассказывал сотрудник ФБР, многое понятно. Вот если, к примеру, в советское время офицер правоохранительных органов подъехал бы на работу на “Жигулях”, это было бы предметом служебного расследования. Если же сегодня посмотреть на личный автопарк даже младшего офицерского состава, то не всегда он, скажем так, приобретен на собственные средства. Эти люди должны получать хорошую заработную плату. Но, безусловно, появление их в различных увеселительных заведениях, ресторанах, игорных заведениях, приобретение имущества движимого и недвижимого должно быть под контролем.
|
