27–29 ноября в городе Порт-оф-Спейн, столице Тринидада и Тобаго,
прошел очередной саммит (встреча глав правительств) стран Содружества
(Commonwealth) – старейшего межгосударственного объединения
современного мира, в котором состоят страны с общим населением около
двух миллиардов человек. Содружество, или, как его по привычке
продолжают называть, Британское Содружество – ассоциация, объединяющая 54 государства, почти все из которых некогда входили в Британскую империю.
Казалось бы, какое отношение это событие, да и Содружество в целом,
может иметь к Центральной Азии? На первый взгляд – никакого. Но только
на первый взгляд, хотя бы потому, что к региону примыкают входящие в
Содружество Индия и Пакистан, а войска других ведущих стран Содружества (Великобритании, Австралии и Канады) воюют в Афганистане.
Кроме того, туда вскоре будут переброшены новозеландские
спецподразделения SAS (Special Airborn Service). Добавим также, что
новозеландские гражданские специалисты (Provincial Reconstruction Team)
работают в афганской провинции Бамиан.
Точки пересечения
Итак, Индия и Пакистан – две крупные державы, чье влияние на
ситуацию в Центральной Азии и вокруг нее трудно переоценить. Членство
же в Содружестве, в свою очередь, находится в числе факторов,
определяющих как внешнюю, так и внутреннюю политику обоих этих
государств. Так, например, давление Содружества на пакистанское военное
руководство, выразившееся в приостановлении членства Пакистана в
ассоциации, сыграло далеко не последнюю роль в том, что генерал
Мушарраф передал власть гражданской администрации.
Индия, будучи одним из влиятельнейших членов Содружества (к тому же
генеральным секретарем Содружества является индийский дипломат Камалеш
Шарма), активно использует структуры ассоциации для упрочения своих
позиций в регионе, в частности, путем подключения к различным
программам Содружества Афганистана, хотя тот и не входит в ассоциацию.
Так, еще в 2007 году Афганистан вступил в SAARC - Ассоциацию
регионального сотрудничества Южной Азии (входят также Бангладеш, Бутан,
Индия, Мальдивы, Непал, Пакистан, Шри Ланка), чья деятельность во
многом обеспечивается структурами и специалистами Содружества. С 2008
года Афганистан участвует в работе организованного Секретариатом
Содружества Форума по управлению долгом (The Commonwealth Secretariat
Debt Management Forum), а с июля 2009 года он подключен к компьютерной
системе Содружества по учету и управлению долгом - The Commonwealth
Secretariat Debt Recording and Management System. Кроме того, как
сообщил недавно региональный директор «Молодежной программы
Содружества» (Commonwealth Youth Programme) по Азии Радж Мишра (тоже
индиец), представители афганской молодежи будут обучаться и проходить
профессиональную подготовку в региональном центре CYP (The Commonwealth
Youth Programme Asia Centre), расположенном в индийском Чандигаре. Есть
планы подключения Афганистана к принятой на предыдущем саммите
Содружества (в столице Уганды Кампале в 2007 году) программе
Commonwealth Connects, основанной на индийском опыте организации
бесплатного доступа широких слоев населения к компьютерным технологиям.
Нельзя не отметить также, что проблема Афганистана заняла весьма
заметное место и на нынешнем саммите в Порт-оф-Спейне. Перед его
окончанием британский премьер Гордон Браун сообщил партнерам по
Содружеству, что 28 января 2010 года в Лондоне пройдет международная
конференция по Афганистану, где будет обсуждаться передача афганским
властям контроля за безопасностью в ряде провинций страны.
Все это, конечно, не означает, что Афганистан вскоре вступит в
Британское Содружество: препятствует этому, прежде всего, ситуация
внутри самого Афганистана. Но в перспективе это отнюдь не исключено.
Наконец, региональное «измерение» Содружества приобретает особое
значение в свете активизации в Центральной Азии самой Великобритании,
издавна имеющей здесь свои интересы. В Лондоне приступили к разработке
собственной программы сотрудничества со странами Центральной Азии
(параллельно и независимо от программы, принятой ЕС). В британском
парламенте создана группа по этой проблеме, в которую вошли более
двадцати членов Палаты лордов и Палаты общин. Первое заседание группы
состоялось в Вестминстере в середине ноября.
Британская региональная стратегия будет ориентирована на развитие
экономического и военно-политического сотрудничества. На первом
направлении приоритетным является Казахстан - в нефтегазовом секторе этой страны уже сравнительно давно работают британские компании British Petroleum и British Gas, осуществившие здесь многомиллиардные инвестиции. Есть интересы и в Туркмении
– как известно, британская Gaffney, Cline&Associates проводила
аудит месторождения Южный Иолотань – Осман. Великобритания также
присматривается к гидроэнергетике Киргизии.
Если говорить о военно-политической сфере, то здесь для Великобритании ключевым партнером является Узбекистан
– его рассматривают в качестве главной страны для «северного транзита»
грузов, предназначенных британскому контингенту в Афганистане.
Структуры и институты Содружества, в том числе региональные,
безусловно, могут стать неплохим подспорьем в деле продвижения
британских интересов в Центральной Азии, прежде всего в таких областях,
как институциональное строительство, информационное и
научно-образовательное обеспечение, экспертная поддержка и помощь.
Благо у ассоциации, появившейся на месте необъятной некогда Британской
империи, имеется богатейший опыт эффективного взаимодействия в самых
различных сферах. Опыт, представляющий несомненный интерес для России,
стран Центральной Азии, всего постсоветского пространства, но
оставшийся практически незамеченным.
Анахронизм и пустая формальность?
Долгие годы о Британском Содружестве в СССР говорили как об
историческом анахронизме, как о красивой, но пустой формальности. Что,
однако, не мешало советским пропагандистам при всяком удобном случае
обличать Содружество, видя в нем «инструмент неоколониализма», впрочем,
все равно обреченный на исчезновение. Однако исчезло не Британское
Содружество, а советская империя. И на ее обломках тоже появилось
Содружество – СНГ.
При этом почти после каждого саммита СНГ многие обозреватели
констатируют едва ли не крах этого объединения. Общим местом стали
разговоры, что «СНГ не работает», что оно «ничего не решает», время от
времени то в одной, то в другой стране СНГ звучат призывы к выходу из
него, а в отношениях между Россией и ее партнерами по СНГ то и дело
возникают скандалы.
Взаимоотношения в Британском Содружестве тоже не назовешь
идеальными. Достаточно упомянуть хотя бы вражду между Индией и
Пакистаном. Тем не менее о его грядущем крахе больше никто не говорит.
Скорее, наоборот – больше говорят о перспективах. Несмотря на то, что
Содружество объединяет самые разные страны, малые и большие, богатые и
бедные, да еще и разбросанные по всем континентам, ассоциация
продолжает обеспечивать взаимодействие и оказывать влияние как на
международную ситуацию в целом, так и на жизнь отдельных стран-членов.
Ведь неслучайно же в последние десятилетия численный состав Содружества
только возрастал. Возвращались и немногие ушедшие (в 1982 году
вернулись Мальдивы, в 1989 – Пакистан, в 1993 – ЮАР).
Более того, в 1995 году, упирая на то, что в свое время часть его
территории (причем меньшая) входила в Британскую империю, членства в
Содружестве добился преимущественно франкоязычный Камерун. В том же
году «в порядке исключения» была удовлетворена просьба о приеме
Мозамбика, никогда даже и не являвшегося британским владением, а
принадлежавший Португалии. А на нынешнем саммите в Тринидаде и Тобаго
новым членом Содружества стала Руанда – в прошлом германская, а затем
бельгийская колония, тоже никогда не входившая в Британскую империю. В
итоге сегодня в Содружестве состоит 54 страны: Австралия, Антигуа и
Барбуда, Багамы, Бангладеш, Барбадос, Белиз, Ботсвана, Бруней, Вануату,
Великобритания, Гайана, Гамбия, Гана, Гренада, Доминика, Замбия,
Западное Самоа, Индия, Камерун, Канада, Кения, Кипр, Кирибати, Лесото,
Маврикий, Малави, Малайзия, Мальдивы, Мальта, Мозамбик, Намибия, Науру,
Нигерия, Новая Зеландия, Пакистан, Папуа Новая Гвинея, Руанда,
Свазиленд, Сейшельские о-ва, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Кристофер
(Сент-Китс) и Невис, Сент-Люсия, Сингапур, Соломоновы о-ва,
Сьерра-Леоне, Танзания, Тонга, Тринидад и Тобаго, Тувалу, Уганда,
Фиджи, Шри-Ланка, ЮАР, Ямайка.
Ностальгия по общему прошлому?
Таким образом, в рамках бывшей Британской империи возобладали не
враждебность и отчуждение, а сотрудничество и взаимодействие,
основанные на общности официального языка, истории и традиций, на
близости политических и правовых систем, культурных и семейных связях,
а также на реальных экономических и политических интересах.
Для того чтобы убедиться в живучести этих связей, традиций и
ритуалов, и поныне скрепляющих бывшие британские владения, достаточно
поговорить, скажем, с пакистанскими или бангладешскими юношами,
мечтающими учиться именно в Великобритании, или взглянуть на надменных
индийских и пакистанских офицеров, выпускников Сандхерста, со стеками
под мышкой, или на замбийских судей в париках из овечьей шерсти.
Удивительно, но факт: все страны-члены этой ассоциации, радостно
сбросившие в свое время британское «колониальное ярмо», не только
остаются в Содружестве, но и признают британского монарха его «Главой»
(Head of Commonwealth).
Каждый саммит Содружества начинается с выноса доставленных из
Букингемского дворца королевских реликвий, символизирующих «главенство»
британского монарха в ассоциации – золотого скипетра, украшенного
флагами стран-членов (Mace), и трех золотых кубков (Goblets),
олицетворяющих волю к согласию. Саммит открывается приветственной речью
королевы, а завершается всепочтительнейшим Felicitation Address (поздравлением) Ее Величеству, которое составляют лидеры независимых и суверенных государств.
Но для целого ряда стран Елизавета II - не только «Глава
Содружества». Наряду со «старыми доминионами» - Австралией, Канадой и
Новой Зеландией - еще 12 стран считают британскую королеву своей
собственной королевой, то есть официальным главой своих государств
(Антигуа и Барбуда, Багамы, Барбадос, Белиз, Гренада, Папуа Новая
Гвинея, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Кристофер и Невис, Сент-Люсия,
Соломоновы острова, Тувалу, Ямайка).
А на Фиджи, например, после вынужденного провозглашения республики в
1987 году (Фиджи исключили из Содружества за принятие конституции,
дискриминирующей индийское меньшинство) оставили королеву «Главой
совета вождей» - очень авторитетного традиционного органа власти. В
1997 году членство Фиджи восстановили, правда, по правилам, положенным
для республик (о них ниже). Но и в фиджийской республике Елизавета II -
как и прежде «Глава совета вождей», пользующаяся всеобщим поклонением:
ее портреты висят во всех госучреждениях и в доме почти каждого
фиджийца.
Отчего все это? Ведь исторические, культурные и семейные связи между
теми же странами СНГ, не говоря уже о взаимозависимости их экономик и
географической близости, ничуть не менее тесные, чем между странами
Британского Содружества. Однако «ностальгия» по общему прошлому в
постсоветских государствах выражена гораздо слабее.
Скромное обаяние британского колониализма
Дело, конечно, не в ностальгии. Ведь в общем прошлом стран
Содружества есть и много такого, чего лучше бы не вспоминать. Дело,
прежде всего, в особенностях британского колониализма, его методов
управления, отношении к местным элитам и культурной политике.
Британцы, после того, как восстание «переселенческих колоний» в
Северной Америке привело к созданию США, быстро поняли, что излишняя
жесткость и имперская спесь может очень дорого им обойтись, особенно в
соседней Канаде. А потому стали действовать больше не «кнутом», а
«пряником», и тем самым не отталкивать, а наоборот притягивать
заморских колонистов к «Матери-Британии». Лондон постепенно
преобразовывал канадские колонии в автономии на основе британской
парламентской и судебной системы с ее принципами разделения властей и
суверенности гражданских прав. В конце концов, такая «эмансипация»
привела к образованию в 1867 году первого доминиона (Dominion of
Canada) -- полусуверенного государства в составе Британской империи.
Немного позднее аналогичную модель применили в Австралии (в 1901
году появился доминион Commonwealth of Australia) и Новой Зеландии,
ставшей доминионом в 1907 году. В 1910 году образован доминион
Южно-Африканский Союз, где буры (потомки голландских поселенцев),
несмотря на недавнюю жестокую англо-бурскую войну, получили равные
права с британцами. В 1931 году Вестминстерский статут полностью
уравнял в правовом отношении Великобританию и доминионы, превратив их в
независимые государства и создав тем самым основу нынешнего Содружества.
Чрезвычайная гибкость, подлинно творческий подход характерен для
британской политики не только в «переселенческих колониях», но и во
всех «туземных» областях империи. Британцы нигде не действовали по
шаблону, всегда примеряясь к местным условиям и избирая оптимальные
административные модели. Они не стремились насадить на каждой властной
«ветке» британца, унифицировать и поставить под жесткий контроль
метрополии весь аппарат власти. (А это было присуще, например,
французской или испанской колониальным моделям.)
Творческий подход к методам управления различными частями империи в
сочетании с демократией в метрополии обеспечил асимметричность
имперского политического организма. Еще в конце XIX века, на первых
колониальных и имперских конференциях (стали проводиться с 1887 года),
была отвергнута идея о создании общеимперских структур в виде общего
парламента, общего правительства, общей армии и т.д. Именно отсутствие
унификации и асимметричность легли в основу эволюционных процессов,
способствовавших вызреванию в недрах империи модели «гибкой» или
«мягкой ассоциации» (flexible association).
Зачастую британцы вообще не лезли во внутренние дела колоний,
предоставляя местным традиционным структурам всю полноту власти.
Лондону было достаточно, чтобы индийский махараджа, малайский султан,
африканский вождь или арабский шейх лишь признали над собой сюзеренитет
британской короны и следовали «советам» британских «комиссаров»
(Сommissioners). Великобритания всегда стремилась управлять
опосредовано, особо не «светясь», чтобы лишний раз не вызывать
раздражения чужеземным господством. Это, тем не менее, не значит, что
британцы только и занимались, что раздавали «пряники» - малейшая
попытка «туземцев» воспротивиться британской воле подавлялась с
беспощадной, по-британски холодной неумолимостью. Что, кстати, внушало
– «туземцы» знали, что перечить и тем более поднять руку на британца
очень чревато.
Но при этом, где только возможно, где позволял уровень
социально-экономического и культурного развития, Британия стремилась
привить понятие свободы личности, внедрить парламентаризм, свою
судебную систему, пусть даже на уровне сельской общины.
Но главное, что британцы, используя свою удивительную способность
воссоздавать вокруг себя в любой точке земного шара «добрую старую
Англию» с ее ироничным аристократизмом, ухоженными газонами,
священнодейством чаепития, пабами, теннисом, поло, рэгби, крикетом,
наконец, футболом, вовлекали в свою культурную ауру все больше и больше
«туземцев».
Прежде всего, это относилось к местной элите, которую пестовали,
пропуская через Оксфорд, Кембридж и Сандхерст, присваивая ей британские
титулы и ордена, принимая в Виндзорском и Букингемском дворцах. Были
подготовлены административные, военные, научные, культурные и прочие
«туземные» кадры, которые впитали в себя британскую культурную
традицию, но в силу толерантности этой традиции не утратили связей со
своей культурой.
Результатом явился удивительный культурный синтез. Лично мне выпало
наблюдать его на «фланговых» форпостах бывшей Британской империи - в
Гибралтаре, где в темпераментное Средиземноморье причудливо
имплантирован уголок флегматичной старой Англии, а брюнетистые
гибралтарцы при всей своей внешней непохожести на сынов «туманного
Альбиона», тем не менее, считают себя истинными британцами, и в
Гонконге, где в кумирнях и пагодах полно «энглизированных» китайцев в
традиционном «прикиде» клерков из Сити.
Пестованием местных элит британцы занимались в основном из
прагматизма - цивилизуя «туземцев» на свой манер, их делали более
предсказуемыми и управляемыми. Но идеализм тоже присутствовал - еще в
XIX веке в британское самосознание вошел тезис, что миссия британца,
его «бремя белого человека» - нести в мир свободу и право (правда,
содержание в эти понятия каждый раз вкладывалось применительно к
обстоятельствам).
Как бы там ни было, но вслед за «переселенческими колониями»
Британия приступила к «эмансипации» других своих владений. Так, в Индии
основы самоуправления и ограниченные формы парламентского
представительства начали вводиться сразу же после восстания сипаев
1856-59 годов. В 1945 году уже автономный Индийский Союз был в числе
учредителей ООН, а в 1947 году он получил все права суверенного
доминиона. Между тем, центробежные процессы в империи постепенно
нарастали, однако модель «мягкой ассоциации» позволяла предотвратить
окончательный разрыв колоний с метрополией, более того, она давала
возможность примирить, казалось бы, непримиримое.
От империи к содружеству
До 1949 года основным принципом, объединяющим страны Содружества,
была «общая преданность британской короне». Однако Индия объявила о
своем желании ввести республиканскую форму правления и в то же время
остаться в ассоциации. Казалось, выхода из данной ситуации нет. Но
путем изящного компромисса была выработана гибкая формула «Главенства»
(Headness), согласно которой все страны-члены признают британского
монарха «символом свободной ассоциации и в качестве такового - Главой
Содружества». Индия с формулой согласилась, и она была зафиксирована в
принятой 26 апреля 1949 года Лондонской декларации (в 2009 году эта
дата широко отмечалась как 60-летний юбилей «современного»
Содружества). В результате Индия, провозгласив в 1950 году республику,
осталась, тем не менее, в Британском Содружестве. И с тех пор формула
«Главенства» позволяет государствам с республиканским устройством
сохранять членство в ассоциации, возглавляемой британским монархом.
Индия сейчас - крупнейшая демократия мира, причем, что совершенно
уникально в «третьем мире», демократия стабильная с регулярными
свободными выборами. Там никогда не было переворотов, а
профессиональная армия, воспитанная в британских традициях, всегда
находилась вне политики. Это огромное достижение не только индийцев, но
и, как ни странно, самого британского колониализма, по существу
привившего на индийской почве демократию по британскому образцу.
Избавившись от индийской проблемы, Великобритания стала и другим
своим колониям отдавать столько суверенитета, «сколько они могут
проглотить». Следствием стал плавный демонтаж империи. Поэтому
Великобритании не пришлось вести крупных колониальных войн. Было лишь
два значимых вооруженных конфликта - в Малайе и в Кении, где британцы
сначала подавили повстанческие движения, а потом сразу же предоставили
этим странам независимость в составе Содружества. А вот на долю
французов выпали страшные войны во Вьетнаме и Алжире, закончившиеся
позорным бегством.
Правда, у британцев тоже далеко не все получалось, особенно в Африке. Один угандийский людоед Иди Амин
чего стоит. Однако даже авторитарные режимы (типа режима Ньерере в
Танзании, Каунды в Замбии, Кенниаты в Кении, не говоря уже об азиатском
«энглизированном» авторитаризме в Сингапуре, Малайзии и Брунее) в силу
привитых британцами порядков, в частности, в судебной системе,
выглядели все-таки относительно прилично.
А Зимбабве (бывшая Южная Родезия), где в 1980 году передача власти
от белого меньшинства к черному большинству произошла под британским
руководством и под эгидой Содружества, долгое время вообще считалась
образцовым африканским государством. Покуда в начале 2000-х годов
президент Мугабе не ограбил белых фермеров, обрушив тем самым экономику
страны и ввергнув ее в нищету и насилие. Демонтаж апартеида в ЮАР,
тоже, в общем, осуществлялся по «британской схеме» и при активном
участии Содружества и пока может считаться успешным. В малых же
карибских и тихоокеанских странах Содружества уже давно и относительно
стабильно действует парламентаризм британского образца.
Правда, эта схема плохо срабатывала в ряде мусульманских стран, где
британские «цивилизационные ростки» приживались плохо - ни одна из
арабских стран в Содружество не вошла, а в Пакистане военные, хоть и
«энглизированные», бесперечь свергали гражданские правительства.
Однако в целом (если несколько отстраниться от политкорректности)
нужно признать: британцы с пресловутым «бременем белого человека»
справились лучше, чем другие европейцы. И это позволяет бывшей
Британской империи, распавшись, как бы по-прежнему существовать, только
в новом «энергетическом состоянии».
В 60-70 годы ХХ века в силу снижения экономического веса
Великобритании в мире и переориентации ее экономики на Европу
происходила дезинтеграция хозяйственного организма бывшей империи.
Однако и здесь наработанные в Содружестве механизмы согласования
помогли смягчить болезненность этих процессов – система таможенных
преференций Содружества была трансформирована в систему соглашений
между ЕС и развивающимися странами об ассоциированном членстве,
стерлинговую зону пришлось ликвидировать к концу 70-х годов, хотя
английский фунт до сих пор является резервной валютой в ряде стран
Содружества.
Вместе с тем экономические связи продолжают играть очень большую
роль в отношениях членов ассоциации между собой. Именно в странах
Содружества находится около двух третей британских зарубежных
инвестиций. Великобритания остается крупнейшим торговым партнером
многих африканских и азиатских стран. Канада занимает все более прочные
позиции в Карибском бассейне, а Австралия и Новая Зеландия -- в
тихоокеанских странах Содружества.
В политической области эволюция Содружества в 60-70-е годы
выразилась в постепенном отказе Лондона от функций «центра» и
трансформации прежней «вертикальной» модели отношений в
«горизонтальную» и «многополюсную», где наряду с Великобританией
имеются и другие «полюса» (Канада, Австралия, Индия, ЮАР, Нигерия и
др.). Впрочем, даже если бы Лондон захотел с помощью Содружества
все-таки выстроить свою «вертикаль», из-за «мягкости» его структуры он
не смог бы это сделать. А если бы «жесткие» структуры у Содружества уже
были созданы, то в этом случае оно, скорее всего, «сломалось бы». Ведь
любые, даже самые робкие попытки придать ему более жесткий характер,
например, в военно-политической области, сразу же вызывали резкий отпор
этим «неоимперским поползновениям».
Как работает Британское Содружество
Модель «мягкой ассоциации» предопределила отсутствие у Содружества
конституции или устава. Их в какой-то степени заменяют принятая в 1971
году в Сингапуре «Декларация принципов» и «Декларация Хараре» от 1991
года, обязывающая страны–члены соблюдать права человека и
демократические свободы. В 2007 году на саммите в Кампале были уточнены
критерии приема в Содружество новых стран. Было подтверждено, что
главным условием остается наличие (пусть в прошлом) у кандидата
конституционных связей с кем-либо из стран Содружества. Из государств,
которые считаются претендентами (Алжир, Израиль, Йемен, Мавритания),
этому критерию соответствует лишь Израиль. Однако из-за ситуации на
Ближнем Востоке вопрос о его приеме пока не рассматривался, хотя
Израиль не раз давал понять, что был бы не прочь стать членом
Содружества. Если же зайдет речь о вступлении Афганистана, то в
качестве существовавшей некогда «конституционной связи» в принципе
могут рассматриваться англо-афганские договоры от 1879, 1880 и 1905
годов, фактически превращавшие тогдашний Афганистан в британский
протекторат.
Вместе с тем, главы правительств допустили возможность приема стран,
не отвечающих главному критерию, в «исключительных случаях», но только
при соблюдении ими «Декларации принципов» и «Декларации Хараре», а
также признании британского монарха Главой Содружества и согласии
считать английский официальным языком общения с партнерами по
Содружеству. Как уже говорилось, на саммите в Тринидаде и Тобаго таким
«исключительным случаем» стало вступление в Содружество Руанды.
В «Декларации принципов» Содружество определяется как «свободная
ассоциация независимых государств, проводящих самостоятельную политику,
консультирующихся и сотрудничающих в общих интересах своих народов и в
целях укрепления взаимопонимания между народами». Как уже отмечалось,
«символом свободной ассоциации и в качестве такового Главой
Содружества» является британский монарх. В тех пятнадцати странах, где
королева считается главой государства, она представлена
генерал-губернаторами, назначаемыми ею по рекомендации местных
правительств. Особый, «семейный» характер ассоциации, являющейся «не
только ассоциацией правительств, но и ассоциацией народов»,
подчеркивается еще и тем, что посольства стран Содружества друг у друга
называются «верховными комиссариатами» (High Comission), а послы -
«верховными комиссарами» (High Comissioner).
Высший орган Содружества – «Встреча глав правительств», Commonwealth
Heads of Government Meeting (CHOGM), - собирается раз в два года.
Секретари кабинетов, министры иностранных дел, финансов,
здравоохранения, труда и социального обеспечения собираются ежегодно, а
то и чаще, министры образования и юстиции – раз в три года. Все
переговоры ведутся при помощи «метода Содружества», который состоит в
отсутствии жесткого протокола, преобладании неформальных контактов
(weekend retreat), нацеленности на компромисс. Решения считаются
обязательными, если они приняты путем консенсуса и зафиксированы в
итоговом коммюнике или декларации. Их обязательность считается
достаточно гарантированной давней практикой «джентльменских
соглашений», не требующих специальных механизмов контроля.
Исполнительный орган Содружества – расположенный в Лондоне
Секретариат (создан в 1965 году) во главе с генеральным секретарем,
избираемым на пять лет главами правительств (нынешний генеральный
секретарь Камалеш Шарма был избран на саммите 2007 года, сменив на этом
посту новозеландца Дона Маккинона). Секретариат занимается подготовкой
саммитов и других конференций, обеспечением связи между правительствами
и «функциональным сотрудничеством», то есть претворением в жизнь
программ сотрудничества и помощи. Секретариат также координирует
деятельность свыше 70 специализированных организаций и разветвленной
сети фондов, ассоциаций, клубов, институтов, агентств и так далее,
взаимодействующих практически во всех областях человеческой
деятельности. Через Секретариат Содружество реализует свой статус
наблюдателя в ООН.
Военное сотрудничество носит форму совместных маневров, направления
советников, обмена персоналом и строится в основном на двусторонней
основе, хотя имеется и ряд многосторонних соглашений: Пакт Содружества,
Пятистороннее соглашение об обороне (Австралия, Великобритания, Новая
Зеландия, Малайзия, Сингапур), Восточно-Карибская региональная система
безопасности.
Для развивающихся стран Содружества особенно привлекательно именно
«функциональное сотрудничество», базовыми структурами для которого
являются Фонд Содружества, организация Commonwealth of Learning, Фонд
технического сотрудничества, Международное сельскохозяйственное бюро
Содружества. Под «функциональным сотрудничеством» понимается, прежде
всего, прямая помощь. Это не только деньги, но и прикомандированные к
Фонду технического сотрудничества «Группы технического содействия»,
состоящие из экспертов, которые оперативно выезжают в страны-члены.
Большое значение имеют также многочисленные курсы подготовки персонала,
специальные учебные программы, гранты, стипендии и так далее. С 1987
года в Содружестве функционирует единая система дистанционного обучения.
Особую роль Содружество играет в отношении малых островных
стран-членов. Постоянно увеличиваются программы помощи таким
государствам, а после событий на Гренаде (1983), Мальдивах (1988),
Соломоновых Островах (начало 2000-х) покровительство Содружества все
явственнее приобретает военно-политический оттенок.
В общем, Содружество позволяет обеспечить координацию внешней
политики столь разных стран и формулировать общую позицию по главным
международным проблемам. Кроме того, Содружество является эффективным
форумом для диалога «Север-Юг», уникальной переговорной площадкой для
развитых и развивающихся стран.
Принятие Содружеством «Декларации Хараре», содержащей обязательство
«осуществлять экономическое развитие в рамках структуры, обеспечивающей
соблюдение прав человека», выдвинуло на передний план формирование
своего рода «единого демократического пространства Содружества». Важным
шагом в этом направлении стало создание «Министерской группы действия»
(Commonwealth Ministerial Action Group on the Harare Declaration),
следящей за соблюдением демократических норм в отдельных
странах-членах. Нарушение обязательств по «Декларации Хараре» может
вызвать санкции и даже приостановление членства в Содружестве - очень
чувствительная мера, ведь страна-нарушитель исключается из всех
программ ассоциации.
Подобная мера Содружеством неоднократно применялась, в частности,
после переворотов на Фиджи в 1987 и 2006 годах, в Нигерии в 1994 году,
в Пакистане в 1999 году и репрессий в Зимбабве в 2003 году. Как
правило, она срабатывала – страны-нарушители рано или поздно выполняли
требования Содружества по возврату к демократии. Пока исключением
остается лишь Зимбабве, чей президент Мугабе в ответ на приостановление
членства объявил о полном выходе Зимбабве из ассоциации. Но Зимбабве в
Содружество, конечно же, вернется – Мугабе ведь не вечен.
В 2007 году перед самым саммитом в Кампале под угрозой санкций вновь
оказался Пакистан, где президент Мушарраф объявил чрезвычайное
положение. И хотя Мушарраф обратился к «друзьям в Содружестве» с
просьбой «о понимании», собравшаяся в Лондоне «Министерская группа
действия» потребовала от него восстановить до 22 ноября конституционные
нормы, угрожая в противном случае вынести на саммит в Кампале вопрос о
приостановлении членства Пакистана в Содружестве. К 22 ноября Пакистан
выполнил лишь часть требований Содружества, и его членство было
приостановлено. Пакистанский МИД назвал это решение «несправедливым и
неоправданным». Тем не менее, Мушарраф был вынужден продолжить меры по
демократизации политической жизни, и в мае 2008 года, после того как
были проведены выборы и власть перешла к гражданскому правительству,
полноправное членство Пакистана в Содружестве было восстановлено.
В июле 2009 года «Министерская группа действия» констатировала, что
военный режим Фиджи не выполняет требования Содружества по
восстановлению демократии. В результате членство Фиджи, лишенного в
2006 году права участвовать в конференциях и саммитах Содружества, было
приостановлено в полном объеме. Впрочем, как заявил Камалеш Шарма
незадолго до саммита в Порт-оф-Спейне, Содружество «остается открытым»
для взаимодействия с фиджийскими властями в деле восстановления
демократии в стране. Это подтверждено и в итоговом коммюнике встречи.
Там же был отмечен определенный прогресс в деле демократизации
политической жизни в Зимбабве и выражена твердая уверенность, что и эта
страна вернется в Содружество.
Саммит в Порт-оф-Спейне
Нынешняя «Встреча глав правительств» в столице Тринидада и Тобаго по
ряду параметров носила беспрецедентный характер. Впервые за всю историю
Британского Содружества в работе саммита приняли участие генеральный
секретарь ООН Пан Ги Мун и лидеры ряда государств, не входящих в
ассоциацию: президент Франции Николя Саркози и премьер-министр Дании
Ларс Расмуссен. Дело в том, что саммит Содружества проходил в
преддверии организованного ООН всемирного форума по проблеме изменения
климата, который в декабре этого года должен состояться в Копенгагене.
Это побудило генсека ООН, а также французского президента, являющегося
одним из инициаторов форума, и «хозяина» будущей конференции в лице
датского премьера обратиться за поддержкой к столь представительной
аудитории, как руководители Британского Содружества (в Порт-оф-Спейн
приехала примерно треть всех мировых лидеров).
Поэтому неудивительно, что проблема изменения климата стала главным
вопросом, обсуждавшемся на саммите. Лидеры Содружества приняли
специальную декларацию (The Commonwealth Climate Change Declaration), в
которой поддержали проведение форума в Копенгагене и одобрили
предложение о создание фонда помощи развивающимся странам в борьбе с
изменением климата. Согласно инициативе, выдвинутой Великобританией, до
2012 года общий объем фонда должен составить примерно 10 миллиардов
долларов. Как отметил Гордон Браун, эти средства пойдут на оплату
технологий по сокращению вредных выбросов, а также помогут бедным
странам справиться с последствиями глобального потепления. В итоговом
коммюнике встречи в Порт-оф-Спейне была подчеркнута решимость
стран-членов ассоциации действовать в соответствии с принятым в Кампале
«Планом действий Содружества по проблеме изменения климата», где
первостепенное значение придается защите интересов развивающихся стран
в этой области.
В целом же в итоговом коммюнике встречи, как обычно, была
сформулирована позиция стран Содружества практически по всем ключевым
проблемам мировой политики и экономики, от разоружения и
нераспространения ядерного оружия до содействия развивающимся
государствам в преодолении последствий мирового экономического кризиса,
в частности, в рамках имеющейся у ассоциации программы помощи малым
странам Содружества, согласно которой свыше 60 процентов всех средств,
выделяемых ежегодно Фондом технического сотрудничества, направляются 32
малым странам-членам ассоциации. Главы правительств также оценили
результаты и наметили конкретные меры по линии многочисленных программ
«функционального сотрудничества».
На саммите в Порт-оф-Спейне приняли специальную декларацию,
подтверждающую приверженность Содружества принципам демократии и защиты
прав человека (Trinidad & Tobago Affirmation on Commonwealth Values
and Principles). Было решено усилить роль «Министерской группы
действия», для чего создана рабочая комиссия. Главы правительств
определили, что на следующие два года группа будет состоять из
представителей Австралии, Бангладеш, Ганы, Ямайки, Мальдивской
республики, Намибии, Новой Зеландии, Вануату и Тринидада и Тобаго.
Саммит одобрил представленные Секретариатом программы обучения в
области прав человека для «целевых групп»: полицейских и прочих
«силовиков», - а также правозащитные мероприятия, организуемые
Секретариатом по линии Парламентской ассоциации Содружества
(Commonwealth Parliamentary Association) и Форума Содружества по
местному самоуправлению (Commonwealth Local Government Forum).
Кроме того, главы правительств утвердили «План Содружества по борьбе
с терроризмом» (Commonwealth Plan of Action on Terrorism). В этой связи
Гордон Браун заявил, что Великобритания хочет видеть больше усилий со
стороны Пакистана в борьбе с «Аль-Каидой» и в поисках Усамы бен Ладена
и призвал пакистанское руководство содействовать международным усилиям
по борьбе с террористами, включая операцию против талибов в Северном
Вазиристане.
Решено, что «Встреча глав правительств Содружества» 2011 года
пройдет в Австралии, а саммиты 2013 и 2015 годов, соответственно, в Шри
Ланке и на Маврикии.
Пример для подражания?
При всей условности аналогий между Британским Содружеством и СНГ
нельзя не заметить близости институциональных параметров обоих этих
объединений: отсутствуют наднациональные органы, о
