Сегодня всеобщее внимание в основном приковано к долговому кризису стран, входящих в еврозону (в первую очередь Греции, Испании, Италии). Речь, однако, идет о более глубоком системном кризисе ЕС как интеграционном проекте и модели эффективной региональной интеграции.

Понятие кризис имеет как минимум два значения – ситуация крайней деградации системы, предшествующая ее коллапсу, и ситуация, обозначающая поворотный момент, резкий перелом, предполагающий кардинальные изменения и слом прежних тенденций. Несмотря на существование апокалипсических сценариев относительно будущего ЕС, именно второе определение применимо сегодня к ситуации в ЕС, поскольку ни одна страна в еврозоне и вне ее не согласится с теми экономическими, социальными и политическими потрясениями, которые предполагают такие сценарии. Более того, кризис стал катализатором новых интеграционных процессов, традиционно считавшихся самыми трудными в развитии европейской интеграции, в частности в сфере общей политики безопасности и обороны (ОПБО).

Экономический кризис совпал с кризисом союзнических отношений в НАТО и международным кризисом вокруг ситуации в Ливии, обозначившими новые императивы для активизации общей политики безопасности и обороны, являющейся составной частью общей внешней политики и безопасности (ОВПБ).

В современном виде ОПБО, целями которой является поэтапное становление совместной оборонной политики ЕС, расширение его гражданских и военных возможностей в сферах кризисного регулирования и предотвращения конфликтов, оформлена Лиссабонским договором. Петерсбергские миссии были дополнены следующими задачами: совместные операции по разоружению, гуманитарные и спасательные операции, предоставление военных советов и помощи, предотвращение конфликтов и поддержание мира, задачи боевых сил в управлении кризисами, включая миротворчество и постконфликтную стабилизацию, борьба против терроризма.

Было решено, что ОВПБ/ОПБО сохраняет межправительственный характер, но предусматривается «постоянное структурированное партнерство» отдельных стран – членов ЕС в военной сфере. Это положение – компромисс между нежеланием стран – членов ЕС жертвовать своим суверенитетом в сфере политики безопасности и обороны (доверять свою безопасность другим) и возможностью избирательного сотрудничества в этой сфере.

Кризис, налагающий ограничения на расходы на оборону, не мог не затронуть военную составляющую ЕС, а также отношения между теми странами – членами ЕС, которые входят в НАТО, и США, поскольку ЕС имеет два измерения в сфере обороны – европейское и атлантическое. Именно эта дихотомия была одной из причин, тормозивших ОПБО. Факт участия большинства стран ЕС в НАТО, где задействованы их основные ресурсы, делает невозможным развитие самостоятельной военной составляющей Европы.

У европейских стран НАТО в совокупности в регулярных вооруженных силах 1 миллион 800 тысяч военнослужащих, но только три – пять процентов из них могут быть размещены на стратегическом удалении от Европы для участия в операциях по стабилизации и в миротворческих миссиях. Текущие и планируемые сокращения оборонных ресурсов Великобритании, Франции, Италии, Испании, Нидерландов, Германии и других стран – членов НАТО приведут к значительному сокращению их вооруженных сил. Вместе с тем затраты на новое поколение вооружений удваиваются каждые 15–20 лет. Частично качество вооружений может компенсировать их количество. Но императивом остается усиление сотрудничества всех стран ЕС в военной сфере, которое характеризуется следующими моментами:

текущее и планируемое сокращение военных бюджетов европейских союзников от 10 до 20 процентов;

планируемое сокращение военных расходов США на 15 процентов до 2020 года;

трудности с финансированием операций НАТО;

сокращение финансирования на исследования и разработки и как следствие перспектива дальнейшей деградации военного потенциала НАТО.

 

Экономический кризис совпал с кризисом союзнических отношений в НАТО. Главной причиной этого кризиса является то, что Европа перестала быть для США приоритетом в сфере безопасности. Происходит переориентация стратегии и ресурсов США с Евроатлантического региона в сторону Азиатско-Тихоокеанского. В связи с этим предусмотрено глубокое сокращение американского военного присутствия в Европе на 11 тысяч человек (к 2015 году США планируют вывести из Европы две из четырех бригадных боевых групп, размещенных в Германии).

Проблема в союзнических отношениях усугубляется тем, что и в Соединенных Штатах признают: без значительных сокращений ассигнований на военные нужды справиться с гигантским дефицитом бюджета и государственным долгом не удастся, хотя де-факто США остаются главным донором кадровых и инфраструктурных ресурсов для вооруженных сил НАТО. Расходы США на оборону составляют четыре процента ВВП, в то время как лишь четыре европейских союзника (Франция, Великобритания, Греция и Албания) тратят более двух процентов ВВП, остальные – еще меньше. В июне 2011 года во время ливийской операции американский министр обороны Роберт Гейтс предупредил, что США выйдут из НАТО, если сокращение военного потенциала альянса не будет остановлено.

Катализатором разногласий в НАТО, несомненно, явились и уроки ливийской военной кампании. В целом ситуация вокруг Ливии продемонстрировала, что ЕС, сильной стороной которого являлось именно кризисное регулирование, оказался неготовым использовать свой потенциал, предусмотренный ОПБО. Кроме того, ливийская операция еще раз подтвердила ограниченность военных возможностей европейских стран НАТО. Франция и Великобритания играли ведущую роль в ливийской военной кампании, но США обеспечивали сто процентов миссий с использованием электронных средств ведения войны, 80 процентов дозаправки в воздухе, 75 процентов авиационного наблюдения, 75 процентов высокоточного оружия.

Ливийская военная кампания войдет в историю союзнических отношений как «маленькая война с большими последствиями». Роберт Гейтс, выражая недовольство США союзниками, фактически поставил ультиматум в форме вопроса: если европейцы не ликвидируют этот разрыв, как долго еще американцы смогут считать НАТО полезным в военном отношении партнером? Бывший посол США в НАТО Курт Фолькер отмечал, что когда американская правящая элита говорит о Североатлантическом альянсе, она в действительности говорит о европейцах, как будто Соединенные Штаты не являются членом НАТО. Новая оборонная стратегия Америки, очерченная президентом Бараком Обамой и министром обороны Леоном Панеттой в январе 2012 года, также подтвердила, что США медленно, но последовательно отрываются от Европы и будущее участие Соединенных Штатов Америки в соседних с европейским регионах будет в лучшем случае ограниченным. Это новая тенденция в евро-атлантических отношениях, свидетельствующая о том, что в связях между союзниками произошел качественный сдвиг и ответственность за обеспечение безопасности в Европе и сопредельных регионах ложится на плечи европейцев.

Опыт ливийской кампании послужил еще одним аргументом в пользу реорганизации НАТО. Концепция «Умной обороны» – Smart Defense стала центральной темой чикагского саммита Североатлантического альянса в мае 2012 года. Эта инициатива является первой попыткой радикальной реструктуризации блока. Идея реформы НАТО состоит в том, чтобы ввести своеобразное «разделение труда», в рамках которого каждая страна будет специализироваться на отдельной сфере военно-технического обеспечения, формируя многосоставную систему обороны. На саммите, к примеру, было решено, что НАТО берет на себя патрулирование воздушного пространства стран Балтии, чтобы те смогли сконцентрировать все свои силы на операции в Афганистане. Систему наземного наблюдения будут сообща финансировать 13 государств. Таким образом планировалось оптимизировать военные расходы участников альянса.

Эта идея не нова. В целом в НАТО и ЕС существовало около 100 проектов многостороннего сотрудничества (20 из них – двусторонние). Однако КПД этих инициатив был чрезвычайно низок, они не преследовали целей интеграции военных возможностей. Качественный сдвиг произошел в ЕС с принятием концепции Pooling&Sharing.

После принятия Лиссабонского договора происходит поистине ренессанс двусторонних и многосторонних инициатив в сфере обороны среди стран ЕС, которые по сути являли собой пример постоянного структурированного сотрудничества, хотя официально это не признавалось:

франко-британский Договор об обороне (2010);

сотрудничество Вышеградской четверки (2011) – Вышеградская боевая группа;

Веймарский треугольник (Германия, Франция, Польша, 1991), Веймарская боевая группа (2011).

 

Однако по-настоящему новой явилась так называемая Гентская инициатива Совета ЕС от сентября 2010 года, поскольку она вовлекала все страны Евросоюза в военное сотрудничество. Гентской инициативе предшествовали две директивы от 2008 и 2009 годов по либерализации рынков военной продукции в ЕС, облегчившие доступ стран-членов к рынкам друг друга. На заседании министров обороны государств Евросоюза в Генте в 2010-м было принято решение о том, что в условиях вызванного экономическим кризисом повсеместного сокращения оборонных бюджетов всем странам-членам необходимо развернуть сотрудничество по укреплению военного потенциала, особенно в сферах концентрации военных ресурсов и их совместного использования. В связи с этим предполагались систематическая оценка военного потенциала каждого из государств, определение военных сфер, в которых может развиваться сотрудничество с другими странами – членами ЕС. Особо подчеркивалась роль Европейского оборонного агентства в определении сфер военного сотрудничества и создании соответствующих экспертных групп.

По сути Гентская инициатива заложила основу нового интеграционного проекта, получившего название Polling and Sharing (P&S) – «Объединяя и распределяя», являющегося европейским аналогом Smart Defence и направленного на рациональное использование военных потенциалов стран ЕС на основе ролевой специализации. Концепция предусматривала более эффективное использование военного потенциала при меньших затратах, концентрацию военных ресурсов стран ЕС и их общее применение:

совместные закупки вооружений и военной техники, а также использование научно-исследовательской базы (например самолет транспортной авиации A400M);

совместное использование через частичную или полную интеграцию структур ВС (например инфраструктуры для проведения военных учений) и создание объединенных частей и соединений;

ролевая специализация (например Германия осуществляет военно-морское наблюдение в Северном море, освобождая Нидерланды от этой задачи).

 

Конечно, реализация P&S – длительный процесс, на пути которого существует немало препятствий – от экономических и организационных до военно-технических и оперативных. В частности, отмечалось, что проект потребует высокой степени доверия участников друг к другу, готовности жертвовать национальным суверенитетом в самой деликатной области – национальной безопасности. Сможет Европейское оборонное агентство, координирующее проекты P&S, эффективно выполнять эту роль или нужны новые структуры? Экономия средств не отменяет инвестиций в P&S. Можно ли достичь этого путем создания специального пула, использующего сэкономленные средства для развития военного потенциала? Военные выражали опасение относительно того, что ролевая специализация может уменьшить в долгосрочном плане стратегическую гибкость европейских стран в миротворческих операциях в форматах, выходящих за рамки ЕС и НАТО. Кроме того, им неясна ролевая специализация Германии, негативно относящейся к участию в военных операциях по типу ливийской кампании. Многие указывали и на риск дублирования «Умной обороны» НАТО.

Вместе с тем, несмотря на все сложности и неопределенности, Гентская инициатива обозначила устойчивую и фактически безальтернативную тенденцию развития европейского оборонного потенциала и в конечном счете Европейского оборонного союза. Практически сразу же после гентского саммита возник вопрос о создании постоянной структуры – Конференции по увеличению военного потенциала ЕС. Вслед за этим появились и другие предложения, которые напрямую ставили вопрос об учреждении в ЕС постоянного Европейского совета по делам обороны или даже Оборонного союза. В частности, в документе «Будущее Европы» отмечалось: «Наша оборонная политика должна иметь более амбициозные цели, которые выходят за рамки объединения и совместного использования (Polling and Sharing)».

Сегодня, два десятилетия спустя после холодной войны перед вооруженными силами передовых государств встают совершенно иные задачи: принуждение к миру в локальных этнических и религиозных конфликтах, поддержание мира на основе военно-гражданских операций, борьба с международным терроризмом, пиратством, трансграничной преступностью, распространением ОМУ и его носителей. Европейский союз первым осознал эти реальности и играет ведущую роль в мире в выполнении указанных функций. Консолидация ресурсов, технологий и оперативного планирования ЕС на этом направлении и есть главная идея общей оборонной политики. Ни один ни мировой, ни региональный центр силы не будет способен конкурировать в этом плане с ЕС после его выхода из экономического кризиса. Вместе с тем сотрудничество других центров силы, и в первую очередь России, в обеспечении международной безопасности, несомненно, значительно усилило бы механизм глобального управления, в том числе его военной составляющей.

На основе опыта последних десятилетий можно заключить, что в долгосрочной перспективе роль ЕС как самостоятельного центра силы на международной арене будет зависеть от восстановления его экономической мощи, «мягкой силы», привлекательности европейской модели в целом. Кризис как переломный момент открывает новые возможности для стимулирования качественно новых проектов в тех сферах, которые до кризиса считались самыми трудными и неподъемными с точки зрения углубления европейской интеграции.

Надежда Арбатова