Когда в декабре 2012 года главы трех главных институтов Евросоюза – Европейской комиссии, Совета ЕС и Европейского парламента - получили Нобелевскую премию мира, это лишний раз напомнило о туманности мандата и отсутствии институциональной ясности, которые лежат в основе нынешних проблем этой организации. Пока деятельность этих институтов не станет легитимной в глазах европейцев и пока этот блок не превратится в настоящий федеральный союз с единой фискальной и экономической политикой в дополнение к единой валюте, Европа будет опасаться за свое будущее и продолжать искать свою социальную модель, пытаясь устоять под шквальным ветром все более конкурентоспособной мировой экономики.

Первым шагом вперед должна стать попытка выработать стратегию экономического роста, которая позволит выбраться из долговой ловушки и подготовить почву для реформ, способных снова сделать Европу конкурентоспособной. Когда-то бывший канцлер Германии Герхард Шредер сказал, что «структурные реформы будут работать только в сочетании с траекторией роста». Затем в качестве подкрепления реформам союзу необходимо будет выработать четкую схему достижения легитимности сильного общеевропейского правительства, такого, которое напоминало бы современную швейцарскую федерацию. Это повлечет за собой создание некого исполнительного органа, который будет отчитываться непосредственно перед европейскими гражданами (он должен стать преемником нынешней Европейской комиссии), закрепление парламента в качестве нижней законодательной палаты и превращение совета ЕС (куда входят главы государств-членов Евросоюза) в верхнюю законодательную палату. При этом Франции придется уступить в вопросе своего суверенитета больше, чем до сих пор позволяла ее зона комфорта, а Германии придется смириться с тем, что ради своих собственных интересов она должна взять на себя бремя ответственности за решение проблемы дисбаланса счетов текущих операций внутри еврозоны.

Ключом к созданию федеральной Европы с легитимными правящими институтами является следование принципу, который уже известен европейцам как «субсидиарность», согласно которому верхние эшелоны власти берут на себя только те функции, которые не могу быть выполнены на более низком уровне. Совет по вопросам будущего Европы (Council for the Future of Europe) при Институте Берггрюена попытался разобраться в этих вопросах, собрав небольшую группу выдающихся и наиболее опытных политических деятелей Европы, которые в ходе дискуссий должны были разработать модели институтов управления федеральной Европой, а затем и траекторию движения к ее формированию.

Проблема Германии

Сторонники федеральной Европы должны обратиться к все более скептически настроенной европейской общественности и изложить свои доводы, касающиеся не только преимуществ объединенного континента с крупнейшим в мире рынком и беспрепятственной мобильностью рабочей силы и капитала, но и недостатков существующих в Европе структур, что должно  стать основой для успеха в условиях глобализованного мира. По словам канцлера Германии Ангелы Меркель, сегодня в Европе живет 7% мирового населения, на ее долю приходится 25% мирового товаропроизводства и 50% расходов на социальные нужды. Без реформ, в условиях все более конкурентоспособного международного экономического окружения будет крайне трудно щедро финансировать государство всеобщего благосостояния, к которому европейцы привыкли. Европейская общественность, по словам бывшего польского премьер-министра Марека Белки (Marek Belka), стала относиться к единой валюте как к фактору, «усиливающему негативные последствия глобализации» вместо того, чтобы защищать от них, как будто появление евро помогло вручить экономическую судьбу европейцев глобальным финансовым рынкам, а их рабочие места  - далеким странам с низкой оплатой труда, таким как Китай. С его точки зрения, все как раз наоборот: единственный способ вновь сделать Европу конкурентоспособной и помочь ей воспользоваться плодами глобализации заключается в том, чтобы стать политическим союзом.

Провал евро затронет как периферию Европы, так и ее сердце, и может оказаться, что самую высокую цену за это придется заплатить именно немецкому среднему классу. Успех Германии в качестве самой конкурентоспособной нации сегодня объясняется структурными реформами, проведенными в этой стране несколько лет назад, в том числе увеличением пенсионного возраста и снижением затрат на оплату труда, а также стимулированием инвестиций в обучение, научно-исследовательскую деятельность и развитие. Все это способствовало тому, что 24% немецкой экономики по сей день приходится на долю производства. Тем не менее, в Германии, очевидно, никогда не обсуждается вопрос о том, как эта промышленная основа немецкого процветания может пострадать, если евро потерпит неудачу. В этом случае Германия будет вынуждена вернуться к маркам, ценность ее валюты резко повысится, а конкурентоспособность ее производственного сектора резко снизится. Спустя некоторое время немецкие многонациональные компании переместят свои производства за пределы Германии, чтобы воспользоваться преимуществами более низкой стоимости труда, глобального распространения технологий и сети каналов поставок, позволяющих выпускать качественную продукцию практически в любой точке мира. Скорее всего, научно-исследовательская работа и проектирование будут осуществляться в Германии, однако производство и конвейеры, позволяющие создавать массу рабочих мест для представителей среднего класса, окажутся за границей. Главными жертвами такого сценария станут представители немецкого среднего класса, поэтому для Германии вопрос евро – это в определенном смысле классовый вопрос.

Тем не менее, именно благодаря своей исторически сильной производственной отрасли экономики, Германия со временем стала в меньшей степени ориентироваться на финансовые рынки в сравнении с другими государствами, что привело к своего рода глухоте немецкой политической элиты к результатам диктуемой Германией фискальной политики, которой Европа должна придерживаться на мировых рынках облигаций. Между тем, в настоящее время реальность такова, что эти рынки облигаций скоро будут сами определять не только то, удастся ли Европе сохранить евро, но и то, какую цену за это придется заплатить немецкому среднему классу. Если Германия хочет оставаться процветающим и справедливым обществом в условиях глобализованного мира, она сможет осуществить эти свои планы только в рамках стабильной еврозоны, приняв все то, что естественным образом за этим следует – создание банковского союза, затем фискального союза и, в конечном итоге, федерального политического союза.

Если евро потерпит неудачу, удар будет нанесен и по немецкому финансовому сектору, что ослабит экономику Германии. Принцип домино в ситуации с дефолтом европейской периферии приведет к тому, что в конце концов пострадают как немецкие банки, так и их вкладчики, поскольку именно они являются главными кредиторами (в 2012 году Греция, Ирландия, Италия, Португалия и Испания получили кредиты на сумму более 300 миллиардов долларов). Кроме того, крах еврозоны, грозящий ей вследствие нерешительности Берлина, ляжет виной за развал Европы на плечи Германии, а этого не хотят ни общественность, ни элита страны.

Таким образом, у Германии есть масса веских причин стремиться сохранить евро, однако, чтобы этого добиться, она должна помочь скорректировать нынешние дестабилизирующие дисбалансы счетов, согласившись на уменьшение активного сальдо. При условии уменьшения активного сальдо так называемый трансферный союз, против которого выступают многие немцы, может оказаться ненужным. Однако в случае сохранения высоких показателей активного сальдо  такой союз станет неизбежным, поскольку только он сможет позволить другим европейцам финансировать покупку немецких товаров. Таким образом, главный вопрос, который сегодня стоит перед Германией, заключается не в том, нужно ли оказывать финансовую помощь остальным, а в том, чтобы спасти себя, пока не стало слишком поздно.

Союз - и немедленно

В истории уже было несколько замечательных примеров успешных политических федераций. В 1780-х годах, в период формирования федерации,  США представляли собой горстку слабо населенных штатов с общей культурой и языком, поэтому они вряд ли могут преподать Европе сколько-нибудь значимый урок в этом вопросе. Опыт Швейцарии, напротив, может оказаться довольно ценным, и главной его особенностью является медленное созревание. «Федерации требуется время, –  утверждает бывший швейцарский дипломат Якоб Келленбергер (Jakob Kellenberger). – Людям, жившим в швейцарских кантонах, потребовались века, чтобы узнать друг друга, затем последовал длительный период конфедерации, после которого в 1848 году сформировалась полноценная федерация. Этот переход стал возможным только после того, как люди пережили период серьезных столкновений между либералами и консерваторами, протестантами и католиками». По его мнению, швейцарская федерация оказалась жизнеспособной, потому что центр всегда с уважением относился к автономии кантонов (которые никогда не хотели отказываться от самоуправления) и старался не злоупотреблять своей властью. Более того, те полномочия, которые в конституции Швейцарии не были отмечены в качестве полномочий федерального правительства, остались в руках властей кантонов. Оставив за спиной уже несколько десятилетий постепенной интеграции и глядя вперед на набирающий скорость внешний мир, Европа должна завершить свой переход к полноценному политическому союзу в ближайшие годы или десятилетия, но не века, и этот переход должен быть совершен во многом в соответствии с моделью, предложенной Швейцарией.

Когда экономиста Мильтона Фридмана (Milton Friedman) однажды спросили, как он может прокомментировать то, что скандинавские страны процветают, несмотря на высокие налоговые ставки, он ответил, что это обусловлено их общей идентичностью и однородностью культуры, позволившим им прийти к консенсусу. С его точки зрения, свободные рынки имели большое значение именно потому, что они позволили сотрудничать людям с общей идентичностью, даже если они друг друга недолюбливали. Пока подобный процесс интеграции проходил в Европе довольно благополучно, однако чтобы не лишиться достижений и связей, институты должны следовать тем же путем, который уже прошли рынки. Эти институты должны обеспечивать  людей общественными благами, в которых заинтересованы все без исключения, и избегать нежелательного вмешательства в автономную жизнь отдельных государств, входящих в состав союза. Другими словами, подобно Швейцарии, Европа нуждается в сильном правительстве с ограниченными полномочиями, которое максимально уважает разнообразие интересов отдельных государств. Нетрудно догадаться, что главное здесь – это сбалансировать приоритеты.

Сфера, которой в настоящее время, несомненно, требуется централизованное регулирование и руководящее участие институтов, это финансы. Как однажды сказал бывший премьер-министр Испании Фелипе Гонсалес (Felipe González), «это нелепость со стороны государств-членов еврозоны   – пытаться сохранить противоречащие друг другу правила в условиях общего интегрированного пространства, где свободно действуют финансовые институты. Отсутствие единых норм только посеет семена следующего финансового кризиса и помешает Европе развиваться в последующие десятилетия, когда она столкнется с новыми проблемами конкуренции в условиях глобальной экономики». Европейские государства также должны прийти к соглашению по поводу общих требований к внешним платежным балансам и минимальным ставкам налогообложения для того, чтобы финансировать общеевропейский бюджет. Подобные меры помогут ускорить проведение в отдельных государствах коренных структурных реформ, касающихся в том числе гибкости рынков рабочей силы, способной повысить конкурентоспособность.

Некоторые эксперты утверждают, что выравнивание европейских государств по таким показателям, как уровень заработной платы, общественный договор и налоговые ставки, должно стать задачей Европейской комиссии, в которой представлены 27 государств, а не предметом межгосударственных соглашений, в подготовке которых доминирующую роль берут на себя Франция и Германия. В этом есть определенный смысл, но чтобы комиссия смогла взять на себя эту функцию, ей необходимо существенно повысить степень своей легитимности в сознании европейцев. Это значит, что президента комиссии должны будут выбирать непосредственно  граждане европейских стран. Между тем, у парламента и совета ЕС должны быть полномочия для осуществления законодательной инициативы (сейчас такими полномочиями наделена только Европейская комиссия). Более того, имеет смысл распределить места в европейском парламенте таким образом, чтобы это отражало фактическую численность населения стран-членов Евросоюза, а также создать должность комиссара по сбережениям, который должен будет следить за тем, чтобы члены Евросоюза исполняли свои финансовые и бюджетные обязательства.

Бывший министр иностранных дел Германии Йошка Фишер (Joschka Fischer), между тем, предложил повысить нынешний уровень легитимности национального государства, чтобы выработать более эффективную общеевропейскую бюджетную политику. «Потому что не может быть фискального союза в отсутствие общей бюджетной политики, –  заявил он. – Ничего нельзя решать без участия национальных парламентов. Это значит, что необходимо сформировать «европейскую палату», объединяющую лидеров национальных парламентов. Такая палата может для начала взять на себя функции рекомендательного органа, а затем на основании межправительственного договора она должна стать директивным  органом, осуществляющим реальный парламентский контроль и состоящим из делегатов от национальных парламентов». (Почти ту же самую мысль высказал немецкий философ Юрген Хабермас (Jurgen Habermas), который предложил объединить национальный и европейский суверенитет, сделав так, чтобы «некоторые члены Европейского парламента также являлись членами своих национальных парламентов».)

Хотя федеральная Европа должна быть открытой для всех государств-членов Евросоюза, движению по направлению к ее формированию не должно мешать нежелание некоторых государств в нее вступать, и членство в ней не должно навязываться сверху. Демократическая общественность каждого государства должна будет самостоятельно решить, соответствует ли присоединение к федерации ее долгосрочным интересам. Нелепо верить в то, что сильный политический союз может сформироваться на основании слабого альянса, ставшего результатом скорректированных соглашений. Его основой должен стать общественный мандат. Самым подходящим местом для дискуссий, как считают Шредер и другие политики, должно стать полномасштабное европейское собрание.  Бывший премьер-министр Бельгии Гай Ферхофштадт (Guy Verhofstadt), немецкий политик Даниэль Кон-Бендит (Daniel Cohn-Bendit) (оба они входят в состав Европейского парламента) и другие предлагали превратить выборы в Европейский парламент в 2014 году в выборы членов представительного собрания, которые должны будут составить проект новой европейской конституции, включающей в себя эти идеи.

Как именно будет работать политический союз в Европе? Европейский парламент может избирать главу Европейской комиссии, который должен будет сформировать кабинет министров из членов парламента и назначить министра финансов, чьи полномочия будут включать в себя взимание налогов и разработку общеевропейского бюджета. Главной его задачей будет макроэкономическая координация, а вовсе не управление экономиками отдельных государств. В ведение других министров кабинета должны быть переданы полномочия по обеспечению европейских граждан общественными благами супранационального уровня (оборона, внешняя политика, энергетика, инфраструктура и так далее), оставив при этом максимально возможное  количество полномочий национальным правительствам стран, входящих в состав федерации. Европейский суд будет заниматься решением споров, возникающих между комиссией и государствами-членами федерации.

Поскольку в руках Европейского парламента будут сосредоточены полномочия по выбору главы союза, будет уместным проводить парламентские выборы на основании общеевропейских списков кандидатов, а не на основании национальных партийных списков. Поскольку во время выборов ставки будут гораздо более весомыми, это привет к более активным дискуссиям и более высоким показателям на голосовании, что в итоге даст более  высокий уровень легитимности результатов выборов и институтов в целом. Партии, которые наберут менее 10-15% голосов на общеевропейских выборах, будут участвовать в дебатах, но не будут иметь права голосовать. Этот принцип поможет сдвинуть политику в направлении центристского компромисса и избежать риска оказаться в тупике в результате того, что даже небольшие партии в составе коалиции получат право вето.

Согласно этой схеме, ныне существующий Совет ЕС превратится в верхнюю палату законодательного органа союза. Его члены будут избираться их национальными государствами на довольно продолжительные сроки, что будет стимулировать более внимательное отношение к долгосрочным перспективам руководства. В отличие от нижней палаты, внимание которой будет сосредоточено в основном на краткосрочных интересах национальных государств, верхняя палата должна в первую очередь стать скорее совещательным органом, сосредоточенным на решении более масштабных вопросов и достижении долгосрочных целей. Число представителей от каждого государства будет определяться на основании численности его населения.

Чтобы отчасти сохранить внепартийный, меритократический характер ныне существующей комиссии, к каждому члену кабинета министров будет прикреплен постоянный секретарь из числа сотрудников европейского аппарата. Согласно принципам идеальной «вестминстерской системы», формирование бюджетов будет передано в ведение комиссии, а не парламента. Подготовленный комиссией проект бюджета будет выставлен на голосование в парламенте: конструктивный вотум недоверия со стороны парламента дает ему возможность отвергнуть политику, предложенную комиссией, и в этом случае необходимо будет сформировать новое правительство. (Конструктивный вотум недоверия – это механизм достижения консенсуса, в рамках которого вотум недоверия может иметь место только тогда, когда большинство уже поддержало новую, альтернативную правящую коалицию.) Новые налоги и законы должны быть одобрены большинством в обеих палатах законодательного органа.

Если не сейчас, то когда?

Любой шаг по направлению к созданию подобного политического союза, несомненно, повлечет за собой возникновение множества спорных вопросов. В идеале новые институты должны учреждаться внизу вверх посредством учредительного собрания, а не путем внесения изменений в соглашения – но каким образом можно запустить этот процесс? Крупные партии, которые получат большинство мест в Европейском парламенте, должны будут выработать компромисс или общую программу, достаточно жизнеспособную, чтобы управление стало возможным – но что случится, если они не смогут этого сделать? И, что еще важнее, сможет ли политический союз по-настоящему сформироваться, если ему не предшествовало национальное строительство континентального масштаба, направленное на формирование прогрессивной общей идентичности? Тем не менее, сейчас самое важное – это признать, что существующая система не работает и что более тесная интеграция является вполне разумным и привлекательным вариантом развития событий.

В 1789 году Александр Гамильтон (Alexander Hamilton), занимавший на тот момент пост министра финансов США, предложил создать сильную федеральную систему правительства, которая могла бы взять на себя долги штатов, оставшиеся после американской революции и одновременно гарантировать будущие регулярные поступления доходов, проводить еще более интегрированную фискальную политику и при этом оберегать суверенитет штатов в решении вопросов местного масштаба. Это было первым шагом на пути превращения Соединенных Штатов в мировую сверхдержаву. Таким образом, в Европе решение вопроса с долгами может стать фактором, способствующим формированию политического союза, способного превратить Европу в мощную опору геополитического порядка XXI века. Единственный способ решить существующие в Европе проблемы заключается в том, что европейские лидеры и общественность должны наконец произвести это превращение вместо того, чтобы оставаться парализованными нерешительностью.